而通过信访体制解决问题，在很多情况下不过是借重手握重权的上级乃至中央国家机关及其要员超越法定职权和法定程序自上而下地进行干预。

总之，从以上对我国研究现状的分析可以看出，在国家。[2]日本学者关注到的民间非营利组织（团体），以及与英国的quangos 有点类似、但又不完全是的特殊法人制度，和处于其边缘的认可法人、指定法人与特殊行政法人现象。

三、对现有相关理论的反思对于第三部门的现象（而非概念），或者类似现象，行政法学并非麻木不仁、视而不见。2、内涵以及与我国现实的契合度对第三部门内涵的理解上似乎也很难说已经统一、一致。市场的相对分离之格局的形成，以及由此可能会造就我们还不很熟悉的公共治理形式和公共治理权。------------------*清华大学法学院教授，法学博士。外包（contracting out ）则与行政契约密切地联系在一起，是通过签订契约的方式将某些公共服务功能转移给相对人来承担。

比如，在日本，所谓第三部门是指由国家或地方自治体和民间共同出资成立、运营的事业体或公私混合组织（企业体）而言。1、法律法规授权的组织和受行政机关委托的组织这是我国行政法比较传统经典的、一直占据主流地位的理论学说，[19]试图缆括着行政机关之外的从事公共管理活动、行使行政权的诸多复杂组织形态，从实质意义上扩展着行政主体理论的外延。但在未安其位、混淆分际行为模式中，信访体制的作用通常具有两面性，即既推进公平正义，同时又伴有损害核心政制的地位和权威的副作用。

但是，若两者协调配合不当，致使信访体制与核心政制相抵触，从而造成了信访体制在不同程度上损害核心政制及其所体现的正义价值的情形，那就不正常了。据统计，国务院秘书厅1956 年受理的信访数量约等于1951 年7 月至1954 年6 月的2. 5倍,1957 年1 月至9 月是1956 年同期的2倍。当信访体制取代、部分取代核心政制的地位，或信访体制的运作削弱甚至损害核心政制的地位和权威时，核心政制与信访体制两者之间就构成了博弈论中的零和关系，两者间的互动，将难免形成零和性质的博弈。首先应淡化或逐步取消的是针对法院二审或再审裁判的所谓涉诉信访及上级的相应受访处置的做法。

[xxxvi]这些见解，都展现了持论者看待信访问题的全局眼光，其改革设想有较强针对性和可操作性，并且包含着加强法制建设以降低正义推进过程过分依赖信访体制的想法。从迄今为止的研究成果看，信访体制系统改革论者在消解信访困扰方面的一部分主张，较有参考价值。

[xl]《宪法》第2条规定，国家的一切权力属于人民。在这方面，基于已有的论述，本文谨表达下面几点看法，供关注相关事务的机构和人士参考：（一）信访体制的运用和改革，应该在以宪法为基础的宪法框架的大框架下思考。[xxiii]强化扩权派主要着眼于通过信访形式和管道解决纠纷。要么公民基于某项基本权利和国家基于相应的职责经过长期互动已经形成了某种制度性安排，但宪法和严格意义上的法律并没有直接予以记载和确认，如信访体制，这种体制的宪法渊源是我国宪法第41条。

改革开放30余年来，我国司法的权威和公信力时而有所积累时而大量流失，从总体上看至今仍然严重缺乏。[xxv]将对涉及信访体制走向的不同意见像上文那样划分为各种派别，虽有流于简单化的弊病，但不同观点的符号印记确实是比较鲜明的。[xxxix]《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2007年版，第28页。读者若欲援引，请以《现代法学》第1期为准。

[xxvii] 同前注[24]，黄钟文。所以，公共机关的信访接访处置活动虽往往着眼于促进社会和谐稳定，但实际上这些做法本身也在不小程度上生产着损害稳定的新因素。

不过似乎可以相信，人们争论的结果，会是人治概念的外延日益扩大，法治概念的外延逐步缩小，且相当一部分信访和接访活动，会被排除在法治概念所能涵盖的范围之外。我国国家信访局最近几年就很注意与外国这类机构发展联系。

例如:有些地方超越宪法和法律设立了集公、检、法、司接访为一处，融受理、交办、督导、反馈为一体的省涉法涉诉联合接访服务中心[xvi]。（2）自50年代初以来，由于核心政制建设不到位以及由此造成的功能不彰，我国宪法框架有过度求助辅助政制且过度依赖辅助政制的倾向。我国有多种辅助政制，其中地位最高的是政治协商制度，信访体制的地位或许仅次于政治协商制度，因而它也是我国辅助政制的一个重要组成部分。【关键词】信访体制 核心政制 宪法框架 宪法 法治 改革信访体制指公民信访（包括上访）及公共机构受访并做出相应处置的一套程式化的安排，它在当今我国的社会生活中具有特殊的重要性。对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。即使从学理上看，也尚未见有学者提出和证明信访是某种基本权利的具体存在形式。

有资料证明，近些年来，公民通过上访解决纠纷的成本通常极高, 而经由信访途径切实解决的纠纷的比例也很小[xi]。但正如有学者指出的，信访的特殊重要性与对它的学术研究是很不相称的。

2000年，同时原中办国办信访局被升格为国家信访局。[xxii]还有学者将对待信访体制的意见区分为强化扩权派和削弱取消派。

近十多年来，为了获得信访这种辅助政制在弥补核心政制正义推进效用方面的不足，我国有关方面事实上一直在不断强化信访体制建设。借助人治的方法解决纠纷，但解决纠纷的人治办法本身又导致更多的纠纷，所以，信访体制本身就是大量信访现象的制造者之一。

信访研究领域一些人士开出了不少消解信访困扰的药方，但总体看来并不十分对症。2.公民不少基本权利历史上长期缺乏足够有效的保障，地方上官民对立的情形比较严重，而对言论出版等表达领域的权利和自由的过多限制又使得地方的突出矛盾、弊端在新闻媒体上得不到真实及时的反映，公众几乎不可能通过新闻媒体对公共机关和官员的行为进行自主的监督，遭遇不公平的际遇往往只能向上求助。从长远的观点看，辅助政制的存在对于核心政制的稳固和充分发挥效能，通常是必要而有益的。同理，我国宪法框架如果表现出了对信访体制的极大的需求，那这种表现肯定是假象，其掩盖的真实情况一定是核心政制示警，表明核心政制急需加固或急需调整、改革。

所以，核心政制与辅助政制的区分标准，并非看它们是否与法无涉，而是要从其法律根据是否充分、其活动是否具备宪定或法定的权利或权力等标准来判断。（五）为在现行宪法架构下获取宪法框架的最大效能计，信访体制安排与核心政制的改革和建设，应该明确两者相互关系之定位并予以通盘考虑。

[xxxiv] 于建嵘：《对信访制度改革争论的反思》，《中国党政干部论坛》，2005年 第05期。2010年4月至5月，笔者分别在广东佛山市、上海崇明县等地就这方面的情况做过调研，发现上述处理方式在工作中已是较常见的做法。

全国所有地区、所有部门的信访都出现了类似的大幅度增长。另一种表现是核心政制效能不足，致使本应由核心政制消化或解决的问题,循主流管道得不到解决，转而大量涌入信访管道、求助信访机制造成的压力和烦恼。

笔者以为，将对待信访体制未来走向的观点划分为以下三种比较符合实际，也便于进一步讨论问题：（1）信访体制做大做强论。[xxxiv]这些都是他们洞察信访体制具体运作状况后得出的深刻的结论。再看看信访体制废除论。在这方面，进行以权力配置结构重心下移为表征的改革是从根本上消解信访困扰的一个重要条件。

如果这个思路是正确的，那么，我们可能不得不怀疑迄今为止仍很流行的一些提法或做法的恰当性。为避免一再地重复出现这类情况，逐步扭转欲消解信访困扰不得其法的被动局面，将信访体制定格在辅助政制中并将其功能限制在辅助政制的范围内是非常必要的。

另一方面，信访体制系统改革论也是有其片面性的。在通常情况下, 信访体制不宜取代或部分取代核心政制发挥正义推进功能，更不可以妨碍核心政制正常发挥制度效用。

【内容摘要】在我国宪法框架下，信访属于辅助政制的范畴，在历史上它是我国核心政制效能严重不足时应运而生的代偿性体制。在这方面首先应该做的事是按现行《地方各级人民代表大会和人民政府组织法》的规定切实落实地方国家机关正职领导工作人员的差额选举，让等额选举真正成为例外的或极个别的情况。